2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）明確提出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度”。目前，國內(nèi)多個省、區(qū)、市出臺了“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法”，但很少看到出臺地方性“企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法”和“個人數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法”。筆者注意到，有關(guān)部門正在制定企業(yè)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的政策文件，聚焦推動企業(yè)數(shù)據(jù)的共享開放，特別是支持行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)揮“鏈主”作用，促進(jìn)大中小企業(yè)數(shù)據(jù)共享共用，引導(dǎo)央企國企、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)開放數(shù)據(jù)服務(wù)能力，支持建立基于可信第三方的互信合作機(jī)制，促進(jìn)跨主體、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)可信流通和融合利用。

筆者發(fā)現(xiàn)，在各地出臺的“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法”中，沒有規(guī)定公共數(shù)據(jù)的“確權(quán)”制度和流程，而未經(jīng)確權(quán)的公共數(shù)據(jù)可直接進(jìn)入授權(quán)流程。然而，在企業(yè)和個人數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營過程中，必須經(jīng)過數(shù)據(jù)權(quán)屬的認(rèn)定，即“確權(quán)”機(jī)制。顯然，未經(jīng)確權(quán)的公共數(shù)據(jù)資源直接進(jìn)入授權(quán)運(yùn)營程序，不僅不符合“數(shù)據(jù)二十條”的精神，也有悖我國《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定。數(shù)據(jù)資源的持有利用和確權(quán)授權(quán)一定要體現(xiàn)公平公正、透明公開和非歧視，國家應(yīng)營造公平競爭、規(guī)范有序的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境，避免對數(shù)據(jù)資源的壟斷和濫用。

數(shù)據(jù)確權(quán)是確定數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬，主要包含兩個層面：一是確定數(shù)據(jù)的權(quán)利主體，即誰對數(shù)據(jù)享有持有權(quán)；二是確定權(quán)利的內(nèi)容，權(quán)利主體對數(shù)據(jù)資源的處理是否合法。顯然，公共數(shù)據(jù)持有者的權(quán)利屬性和內(nèi)容屬性需要數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制的合法性認(rèn)定。《數(shù)據(jù)安全法》第三十二條規(guī)定：“任何組織、個人收集數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)采取合法、正當(dāng)?shù)姆绞?，不得竊取或者以其他非法方式獲取數(shù)據(jù)”。該條中的“任何組織”包括國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、人民團(tuán)體以及其他具有公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位等公共數(shù)據(jù)的持有者?！稊?shù)據(jù)安全法》在第五章專章設(shè)置了“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”，并明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)的需要收集、使用數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在其履行法定職責(zé)的范圍內(nèi)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行；對在履行職責(zé)中知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息等數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，完善覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺。完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營必須依法經(jīng)過權(quán)屬的確認(rèn)，這是深入推進(jìn)依法行政，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，確保公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)的依法履職和職權(quán)法定。

“數(shù)據(jù)二十條”明確要求“要審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為”，公共數(shù)據(jù)的持有者不能直接將原始數(shù)據(jù)向第三方提供，必須在嚴(yán)格保護(hù)個人隱私和公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供。由此可見，公共數(shù)據(jù)在授權(quán)之前需要經(jīng)過一級開發(fā)，使原始公共數(shù)據(jù)成為具有使用價值的數(shù)據(jù)資源，方可通過簽訂協(xié)議的方式授權(quán)符合條件的授權(quán)運(yùn)營單位進(jìn)行二級開發(fā)加工，并對加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行市場化運(yùn)營。這就類似土地要素市場，土地在出讓前必須經(jīng)過“七通一平”，即道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸然A(chǔ)性開發(fā)后，方可通過法定程序向二級開發(fā)商出讓，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和市場運(yùn)營。

事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用不僅僅是授權(quán)運(yùn)營，還包括公共數(shù)據(jù)的共享和開放。目前，國務(wù)院共發(fā)布了六批政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，充分發(fā)揮了全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺“一網(wǎng)通辦”的樞紐作用。在公共數(shù)據(jù)的開放方面，我國《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放，將依據(jù)國家制定的政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，逐步推動政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用。

公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)共享和開放的重要補(bǔ)充，在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營方面，由于公共數(shù)據(jù)的公共屬性，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于公共治理和公益事業(yè)領(lǐng)域，在推進(jìn)有條件有償使用過程中，公共數(shù)據(jù)持有者將數(shù)據(jù)資源授權(quán)后，獲取多少比例的收益回流，應(yīng)遵循“補(bǔ)償成本、適當(dāng)獲利”的原則，嚴(yán)禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財政收入，尤其要杜絕只關(guān)注“公共數(shù)據(jù)的有條件有償使用”，而影響用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用的情形。

目前，有關(guān)部門正在研究制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用政策文件和配套政策，進(jìn)一步規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。事實(shí)上，“數(shù)據(jù)二十條”在“用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用”之前使用了“推動”一詞，而在“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”之前則使用了“探索”一詞。建議相關(guān)部門加快出臺全國統(tǒng)一的以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為驅(qū)動的公共數(shù)據(jù)資源確權(quán)授權(quán)運(yùn)營規(guī)范，明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的公平確權(quán)授權(quán)規(guī)則，制定開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源第三方的條件認(rèn)定規(guī)則。同時，要完善和運(yùn)營覆蓋全國的一體化在線公共數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，優(yōu)先推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，制定實(shí)體經(jīng)濟(jì)與公共數(shù)據(jù)資源融合發(fā)展的政策和規(guī)范。

（來源：人民郵電報）